新型コロナウイルスの感染が拡大し、自粛要請から非常事態宣言へと事態は進展した。すでに非常事態宣言は解除されたが、海外からのインバウント旅行者がほぼゼロにまで減少、リモートワーク（テレワーク）により通勤客は半減し、出張を含めた国内旅行者は、県境を越える移動の自粛により、一時9割減という惨憺たる状況にまで陥った。その後も感染拡大の防止のために公共交通の利用を控えることが趨勢であり、今後どのように旅客が回復するのかまったく見通せない。
公共交通は、航空、バス、フェリー、鉄道と、押しなべて旅客収入の大幅な減収で手持ち資金が不足し、現に高速バスなどで運行を停止したものが現れており、経営破綻に陥る会社が出てもおかしくない状況である。JR東日本は、社債の発行などで巨額の資金を市中で調達しているが、中小零細の地方私鉄では、普段からなかなか金融機関から融資を受けられない現実があり、今後の経営も見通せない状況では、資金手当ては極めて厳しい。国や自治体の支援なしにはこの難局を切り抜けることは難しいであろう。
そのなかで話題に上がっているのが、上下分離である。
JR北海道が、利用率の低い路線のなかでも、引き続き経営を維持することが難しい路線を提示し、路線の廃止を前提とするものと、地元負担により維持する路線・区間について協議が行われてきた。今のところ、石勝線夕張支線と札沼線の末端区間が廃止され、台風被害などにより長期間運休している日高線は、一部区間を除いて廃止されてバス転換することがほぼ決まった。
その利用の少ない不採算路線について、JR北海道が考えていたのが、自治体が線路施設を保有し、JRが列車を運行する上下分離である。国が、地方のローカル私鉄の経営を維持するために、鉄道事業構造再構築の制度を設けているが、その中心となるのが鉄道施設を沿線の市町村が保有し維持する上下分離である。自治体が鉄道施設や土地、車両を有償で取得する場合には、自治体に対して交付税措置が講じられることになっている。上下分離がなされると、自治体は線路施設や車両に対する修繕費を負担し続けることになる。また、ローカル私鉄にとって固定資産税が負担となっているが、土地が自治体のものになれば課税の対象から外れる。ローカル私鉄は、運行に対する直接経費だけを賄えば良いということになる。
ただ、自治体にとっては負担が増えるということになり、その金額が大きくなりかねない。地方の私鉄には老朽化した鉄橋やトンネル、車両を使い続けているものが多い。そのような大規模な施設の更新が必要となる場合には、沿線の市町村では負担できない金額となる可能性がある。国による財政支援も拡充されてきているが、全体の金額が大きいために事業者負担額も大きく、支払い能力を超えるようなケースも想定される。一層の公共による支援が求められ、その場合上下分離が有効な手段となるのである。また、近年異常気象によって大きな自然災害が続いている。地震や台風で線路に被害があると、復旧のための費用の負担額と復旧後の路線の収益性を勘案して、そのまま廃止という判断を下さなければならない路線も見られる。たとえば、JR九州の日田彦山線の末端区間である。
上下分離の発端
そもそも上下分離というのは、どのような経緯から提起されたのか。
第二次世界大戦の後、ヨーロッパではモータリゼーションが急速に進行したが、自動車は未来の交通機関であり、生活交通や物流が自動車交通に転換するのは自然の帰結であると考えられていた。各国ともに幹線道路が建設され、都市部では市街地を迂回するバイパスが建設された。しかし、年々自動車交通の増加が著しく、都市部を中心に渋滞が慢性化すると、道路をいくら建設しても自動車の増加に追い付かず、際限なく道路をつくり続けなければならないのではという考えが都市計画者の間に生まれた。
また、排気ガスによる大気汚染や自動車の走行による騒音・振動という問題も生まれた。国は、交通政策の重心を自動車重視から鉄道、軌道へシフトさせた。その頃鉄道は、旅客、貨物ともに道路輸送に奪われ、毎年巨額の赤字を生み出し国が補助金で埋め合わせていた。そのため計画的に不採算路線の廃止が続き、鉄道輸送の効率化が進められていった。
このような道路問題や環境問題の解決のために、貨物輸送の鉄道への回帰を目指す政策がとられた。たとえば、西ドイツは、トラック台数の数量規制を行ったが、同時に工場への引き込み線の整備を進め、高速貨物列車の運転など輸送の改善も進められた。そして、1970年代からは、自動車に由来する連邦政府の税収を地方に再配分して、大都市の軌道系交通区間の整備に充てられるとともに、大都市の近郊部で幹線鉄道の線路を使って、通勤列車の運転を拡大していった。たとえば、地方都市では路面電車が整備され、大都市では国鉄の線路にSバーンと呼ばれる近郊電車が走り始めた。
その理論的な根拠になったのが、イコール・フッティング論である。自動車は通路の建設・維持のコストを税金で賄っているのに、鉄道は通路を自前で用意し管理しなければならない。鉄道と自動車が需要を取り合い、鉄道が劣勢であるが、これは競争条件が均等ではないからだというのである。公正な競争を行うために、自動車側の利用を抑制する政策措置が必要だとした。
日本でも、1970年代初め頃に全国の新幹線網の整備が政治課題となった時、総合交通政策の議論が起こった。イコール・フッティング論を根拠に、道路の整備財源に使われる自動車の保有・使用にかかる税金を鉄道などの公共交通に充てるべきとの議論であった。これにより総合交通整備特別会計を設けて、新幹線と都市鉄道を整備する考えであった。しかし、当時は大都市の道路は渋滞し、環七の上空に排気ガスによる雲がたなびくとう状況であった。高速道路の整備も進んでおらず、幹線道路ですら渋滞で進めず、国道が駐車場と化していたのである。道路の整備にもより多くの金額を投ずる必要があったのである。
道路族議員を中心に、道路財源の公共交通への転用に強く抵抗した。最終的に、自動車重量税を新設するが、これを道路整備特別会計に直接投入せずに、使途を限定しない一般財源とされた。しかし、これも多くが実質的に道路財源化するのであるが、一部は公共交通にも使われることになり、道路財源を公共交通に使用する狭いながらも突破口を開けることになる。
たとえば、多摩都市モノレール、都営日暮里・舎人ライナー、大阪モノレール、北九州モノレールなどの都市モノレールや「ゆりかもめ」のような新交通システム（AGT-Automated Guideway Transit）である。走行路を道路の付帯設備として、道路整備と一体的に、道路財源を使って整備された。そして、自治体が50％以上を出資する第三セクターが運営するという上下分離が実行された。この理念は、のちに路面電車の走行路の整備に拡張され、現在では近代化された路面電車のLRT（Light Rail Transit）に適用されている。今、宇都宮市で、市の東部の工業団地と宇都宮駅の間を結ぶLRTが建設中で、2022年に宇都宮駅東口から芳賀町の本田技研まで開業する予定である。
パブリック・サービス
この考え方をローカル線へ適用しようというのが近年の国内での動向であるが、日に数便しか走らず、それも朝夕の通学時間を除くとほとんど旅客がいないとなると、鉄道は必ずしも環境負荷が小さいとはいえず、経営上の損失額も大きい。むしろ、バスなどの適度な規模の交通機関に転換するのが望ましいということになってしまう。
ヨーロッパでは、パブリック・サービス（Public Service）として全国均一のサービス水準を提供すべきという考え方が主流である。ユニバーサル・サービス（Universal Service）という言葉のほうが、なじみがあるだろう。日本では、全国の電話利用者が均等に負担して、どのような辺地でも電話サービスが利用できるようにする制度として知られている。交通もまた住民にとって必須のものであり、それも一定のレベルのサービス水準が保証される必要がある。ヨーロッパでは、鉄道運行者にパブリック・サービス義務（Public Service Obligation）が課され、その内容は、運賃ばかりでなく運転本数などの時刻表についても一定水準が要求される。
近年、ヨーロッパでは、幹線鉄道は上下分離による運行会社の新規参入で競争化して効率化を図る一方で、採算をとれないローカル線については事業を分離して自治体に任せ、鉄道として維持する場合には入札で運行事業者が募集される。自治体は、一定水準のサービスの提供を求めてその経費を負担することで、運行事業者は利益を出すことができるのである。
このパブリック・サービスという考え方は、なかなか日本人には馴染みがないのであるが、電気、ガス、水道などの人々の生活や企業の生産活動にとって重要なサービスは、民間に任せると生産規模を縮小して利潤を得ようとするため、生活や生産活動を円滑に遂行できるように公共が供給にかかわる必要があるとされる。たとえば、大都市の鉄道が混雑して殺人的ラッシュが発生するのは適切に投資が行われていないからである。投資のインセンティブを付与するために、公共が新線建設や複々線化の費用を負担することが必要なのである。
鉄道やバスといった公共交通は、人々の生活を維持するために欠くことができないものである。高齢者の事故が増え免許返上を求める機運が高まっているが、鉄道やバスなどの移動手段が保証されていることが前提条件である。バスでも移動手段として十分機能する場面もあるが、スピードと定時性を重視する場合や乗り物自体を観光資源として活用して収益の足しとすることができるのは、鉄道の有利なところである。
JR北海道が運行していて最近廃止になった札沼線の末端部分は、1日1往復しか走っていなかった。もはやパプリック・サービスとしてのレベルに達していなかった。ヨーロッパの場合、鉄道を存続すると判断された場合には、一定の運行本数が義務付けられ、あえて利用しにくいようなダイヤを設定することはあり得ない。
鉄道事業者が採算可能になるケースも
また、鉄道は、インフラ部にかかる費用が大きいが、少ないエネルギーで走らせることができる燃料効率の良い乗り物である。乗客が増えても追加費用は小さく、積極的に利用を喚起することで、一人当たりの費用は劇的に低下する。沿線に人口があり、一定数の潜在需要がある場合には、鉄道を残して、活用していくという視点が必要である。その場合でも、鉄道事業者は、インフラ経費の負担を軽減されなければ採算をとることが難しい場合が多い。
国鉄改革では、JRに経営が移行する際に、多くのローカル線が廃止され、一部は第三セクター鉄道に移行した。すくなくとも新生JRは、収支バランスをとれるかたちでさまざまな収益調整の仕組みが組み込まれた。とくに北海道、四国、九州では、国が負担してそれぞれに巨額の経営安定基金を設置し、鉄道事業の赤字は、その運用益でカバーすることが想定された。これでローカル線の経営は万全として、ローカル線を維持するかどうかの議論自体タブーとなっていた。しかし、現実は、最初の10年間こそ順調であったが、高速道路の整備が進んで予想以上に自動車への主要のシフトが進み、また低金利により経営安定基金の運用益は減少していった。その上旧国鉄の巨額の債務はJRの余剰用地や株式の売却である程度整理される予定であったが、バブル崩壊以後に資産価値は目減りし、株式の上場の時期も遅れたために、残された巨額の負債は将来の国民が負担することとなってしまった。
またJR各社が引き続き経営することになったローカル線は、人々の自動車依存傾向の進展と人口の減少、人口構造の高齢化の進行などにより、旅客が大きく減少した。ワンマン化や無人駅化など、合理化に努めてきたものの、経営が改善するまでには至らなかった。JR北海道のように、JR九州や四国でも、早晩不採算路線に対する自治体からの支援手法として上下分離が検討されることが必要になるだろう。
地方での新線の建設は、見込まれる需要が少ないために、初期投資の回収が難しいうえに運転経費すら回収できないことになりかねないので、今日では新規に工事に着手する路線はない。しかし、すでにある鉄道施設を活用するケースでは、初期投資額は支払い済みであるので考慮の外に置くことができる。それに加えて、地方の住民の移動可能性を保障するために、自治体が上下分離を実施すると、鉄道事業者は、維持経費も免除されることで採算可能になるケースも多いだろう。現在ローカル線の維持方策として、鉄道事業者と自治体で積極的に上下分離について検討を進めてもらいたいものであるが、同時にこれは、「最後の切り札」ということになるかもしれない。
ローカル鉄道には、とりあえず緊急に政府系金融機関などを通じて運転資金の融資を行うとともに、長期的に運行を維持するための施策として、沿線自治体による支援方法として上下分離を実施して、経営基盤を確立する必要がある。
（文＝佐藤信之／交通評論家、亜細亜大学講師）